香港人權教育與國民教育的水火與交融

文/莊耀洸律師—香港教育學院專任導師

國民教育和人權教育在理念上可並行不悖，國民教育中的權利教育可以提高國民的批判性，減低盲目灌輸的負面成份。但現實上，人權教育彷彿窒礙政府所推行的國民教育的發展，或至少在國民教育佔領據絕大部份公民教育資源的情況下，人權教育將進一步邊緣化。

據香港政府的策略發展委員會(「策發會」)理解，國民教育是一種圍繞國家及建立國家觀念的教育，使每一個國民成為能遵守國家法律，能照顧國家利益，能擔負國家命運的人[1]。在2007年10月的「施政報告施政綱領」總序中表明，特區政府「會繼續全面落實『一國兩制』 ，以及加強推廣《基本法》和國民教育。」基本法教育便成為國民教育的重點之一。而中國憲法在2004年加入條文：「國家尊重和保障人權」，《基本法》則包含落實兩份國際人權盟約，並列出多項權利，因此國民教育實際上包含權利教育，正如教育局官員表示，「國民教育與人權教育有密切關係，因為國民教育亦包含公民權利和責任的概念，她解釋，學校在推行國民教育方面將取資訊性方針，目的是培養學生的批判思維。[2]」

加強國民教育源於失控
然而，筆者相信推廣國民教育時，有關權利教育的元素將被壓縮和忽略。首先說近年積極推動國民教育的背景。2003年7月1日，逾50萬港人上街示威遊行反對《基本法》第23條立法，迫使政府擱置23條立法，親政府陣形在支持23條立法期間，滿街掛上「沒有國，哪有家?」的宣傳板，而泛民主派則抨擊23條立法破壞一國兩制和人權自由，就在這背景下，香港政府感到失控，開始大力推行國民教育。

2004年10月開始，政府推行「心繫家園」短片，每晚在新聞前的黃金時段播出，以國歌為主題音樂，介紹香港回歸的意義，國旗、國歌、國家發展及香港精神[3]，這種作法連中國大陸也沒有，為什麼香港推出國民教育的力度一下子比國內還強勁？皆因作為殖民地的香港，港人急需惡補一番。

曾蔭權在2007年10月的施政報告，再加強國民教育的力度，普遍認為與國家主席胡錦濤在該年6月30日在香港的談話有關：「我們要重視對青少年進行國民教育，加強香港和內地青少年的交流，使香港同胞愛國愛港的光榮傳統薪火相傳」。而全國政協主席賈慶林在同年12月，再重申胡錦濤上述的說話。因此，香港急於大力推行國民教育，是中央清晰下達訊息的結果，而針對的是香港人心尚未完全回歸，加上香港政府權威備受衝擊，被認定是港人不夠愛國的表現。

    策發會展望國民教育的未來發展，仍存在不少困難和挑戰，官方分析的箇中關鍵很值得細味：「缺乏對國家的認同及個人主義」：「由於過去大部份市民接受殖民地教育，公眾普遍缺乏民族自豪感，並對自己的國民身份缺乏認同，加上現今社會流行個人主義，不單只重視『我們』，反而強調『你、我』之別，因此香港可能需要更多的時間，才能增加公眾的國民身份認同，建立起屬於同一國家群體的意識。」                

「雖然『一國兩制』是香港的基本支柱，但也為一些人提供了藉口，抗拒與內地建立更緊密的聯繫。一些市民對中央政府的不信任，亦令他們難以對國民教育持開放態度。」[4]在這樣的背景下大力推行國民教育，強調個體主義的人權思想，往往就被視為國民教育的絆腳石。

強調「一國」的基本法教育
從國民教育的內容觀察，同樣顯示權利教育和批判思維教育得不到重視，策發會對進一步加強國民教育的建議中，包括訂立明確成效指標，定期評估推行國民教育的成效，當中不含任何批判思維的元素，而與權利教育相關的指標計有：「對基本法的認知和了解程度」、「對『一國兩制』的肯定及支持程度」，而最後一項指標，則與權利教育有潛在矛盾：「對國家利益的維護程度」。[5]因為實況是人權往往是在強調維護國家利益下犧牲的。

至於在國民教育框架下進行基本法教育，為何難以突出有關權利教育的部份？策發會的建議或可見端倪：有關教育機構可考慮邀請內地法律專家及學者協助設計中學及大學的相關課程，突出「一國」的重要性，並帶出「兩制」是在「一國」的框架下而存在的[6]。

政府在今年3月提交立法會的文件顯示，基本法教育的重點不是權利教育：「2008-09年度，我們會繼續投放更多資源推廣《基本法》，特別加強推廣『一國 』的深層概念以及中央與特區關係等。」[7]強調一國的主權，往往容易忽略了高度自治下的各種權利保障。

既然在國民教育下推動人權教育障礙重重，何不名正言順在人權教育的框架下行事？現實是政府既無誠意推動，投入的資源又不足。

人權教育的嚴重倒退
2007年7月1日，政府改組後新設了政制及內地事務局(「政制局」)，原由民政事務局(「民政局」)負責的人權政策自此改由政制局負責。香港人權監察批評政制局的官員負責與內地官員聯繫，同時負責捍衛兩制尤關的人權保障，令人懷疑該局官員容易受內地官員影響，至少從思維上慣用內地觀點處事，人權原則難以維持。

    原本由民政局包辦的人權政策和人權教育，因前者轉移至新政策局，人權教育竟成棄嬰近半年之久，在筆者幾番追問下，始確認人權教育仍屬民政局轄下公民教育委員會的職責，但推動人權教育將會十分保守和被動：「公民教育委員會同意推廣人權教育仍然是委員會其中一項重要工作，但委員會的工作重點應集中於教育及推廣由政制及內地事務局帶動及經過社會達成共識後而發展出的人權概念，特別是其有關之核心價值。」[8]

    政府混淆了人權政策和人權教育政策，人權教育乃千秋大業，不必隨形勢轉變的人權政策而轉變，而人權教育淪為配合政府人權政策的輔助工具時，將難以補政策之盲點，如政府不願為性傾向歧視立法，於是人權教育便放棄加強推動不同性傾向人士的平等。作為官員的憂慮或許是，倘大力推動性傾向平等教育，將給予政府立法更大的壓力，當政府不願立法，自然不願自找麻煩。然而，這不是從促進人權的角度看，既不立法，又不教育，人權焉能不倒退？再者，仰賴另一個局帶動人權教育，推行工作哪會有效率？

集中推動有社會共識的人權概念
人權保障人人有平等權利，即使該權利不受公眾認同。人權教育往往要針對公眾在人權觀念上的弱項，才有效提高人權意識。但公民教育委員會竟反其道而行，將重點集中於「經過社會達成共識後而發展出的人權概念」，既已成社會共識，教育推廣的作用便遠不及未被公眾認同的概念（如性傾向平等）的重要，而這樣的策略，違反香港在國際人權公約下推廣人權的責任，因推廣人權教育應建基於國際公約下的人權概念，而不應扭曲或局限為社會普遍接受的人權概念，這將令公眾無法認清國際人權標準，改善人權將更舉步維艱。

再者，若將資源集中於已為大眾接受的人權觀念，人權教育便變得可有可無，無關宏旨，甚至可投閒置散。一則教育避開社會上正在爭議的人權議題，錯失了教育的大好良機；二則要進一步提升已植根的人權觀念，所費氣力更大而效益亦必小，這樣不符成本效益的結果，便倒過來合理化投放更少資源於人權教育，看來人權教育的急促倒退，就迫在眉睫。

誤導聯合國
2005年1月，中國向聯合國人權事務委員會按《公民權利和政治權利國際公約》提交香港第2次報告，當中第25段指「《香港人權法案條例》於1991年制定後，民政局轄下公民教育委員會成立了人權教育工作小組，致力加深公眾對該條例的認識，並促使他們尊重各種受人權條約保障的人權」但極其誤導的是，人權教育工作小組在回歸前已停止工作，回歸後至提交此報告時更未重新設立這小組。

解散人權教育工作小組
2003年七一大遊行後，民政局終於推動在2005年底在公民教育委員會重新成立人權教育工作小組，筆者與數名民間團體代表加入了該小組，小組決定先就港人的的人權意識作基線調查，從而制定人權教育策略，並舉辦人權教育國際研討會及制作人權教育教材。可是，工作進度極其緩慢，轄下工作小組幾個月以至大半年才召開一次會議。2007年3月，原本開會審閱香港大學為小組設計人權意識調查的問卷，但會議被突然取消，民政局解釋職員事忙，無暇準備會議，此後筆者一再查詢開會日期均不得要領，直至筆者托立法會議員在大會上提問，終於水落石出: 公民教育委員會認為有需要精簡架構，即時解散人權教育工作小組，有關人權教育推廣工作納入公民教育委員會轄下宣傳小組負責，而「委員會考慮到人權意識調查尚未展開，以及人權政策已交由政制及內地事務局負責，委員會決定停止該意識調查的籌備工作[9]。」

停止人權意識調查
上述所謂人權意識調查尚未展開，僅指「調查」尚未展開，其實前期工作早已完成，包括小組的招標工作、問卷設計等，政府突然毀約，無端浪費公帑，又沒交代賠償金額，如此逆轉，令人懷疑是政治形勢的變化，扼殺了人權教育僅有的小小空間。2007年3月擱置會議可能與民政局正忙於著手回歸十周年及2008年香港協辦奧運馬術比賽有關，加上當時正醞釀政策局架構重組，於是突然叫停一切人權教育工作。

隨著2007年胡錦濤七一談話後，國民教育由寵兒變成要寵壞的寵兒，人權教育純成棄嬰，政制局與民事事務局互相推搪，不願負責這塊雞肋。公民教育委員會推說精簡架構，所以解散人權教育工作小組，但按同一邏輯，何不同時解散國民教育小組?但恰恰相反，不單沒取消國民教育小組，公民教育委員會還在2008年3月修訂該委員會的職責範圍，突出國民教育，如「鼓勵社會各階層人士積極推廣公民與國民意識」，以便更清楚地反映於職權範圍內以配合加強推動國民教育的工作。[10]

人權教育本來可補公民教育的不足，令國家可以健康發展，而不是令人深感憂慮下崛起。但現實上，人權教育和國民教育彷彿水火不容。在港傳遞奧運火炬期間，爭取人權的人容易被打壓成賣國賊。而兩者的矛盾，至少出現在資源分配上，原人權教育工作小組召集人在取消該小組的公民教育委員會會議上指：「人權教育推廣仍然十分重要，但委員會需要集中資源處理推廣國民教育及奧運精神的項目。」[11]

嚴重失衡的公民教育
談到資源分配，國民教育與人權教育有天淵之別。教育局在國民教育方面的中港交流活動，每年撥備3800萬元。2008-09年以後的新項目更預留1000萬元的財政預算，政制局在2008-09年推廣《基本法》的經費更逾2000萬元；民政局每年撥1000萬元國民教育活動外，2008-09年更額外預留2300萬元，故今年度的經費逾一億元，當然這未計算政府毋須支付在電視黃金時段播放「心繫家園」宣傳片的廣告費，而同一份政府文件中卻無交代用於人權教育的經費[12]，在議員查問下，民政局指2008-09年公民教育委員會撥出30萬元促進人權的宣傳計劃，政制局則於去年用了1000萬元推行教育活動，民政局還表示每年1000萬元的公民教育撥款已包括人權教育，而教育局亦表示，每年3800萬元的國民教育撥款已包含人權教育，可惜沒有任何資料說明箇中有多少人權教育的成份。

香港日益中國化
香港回歸經已十一年，香港的目光越來越只有內地，視野越來越狹窄。中央領導人明示要推國民教育，便一窩蜂的奉迎而走過了頭，人權教育則被徹底邊緣化，箇中倒退，不單是文明退步，也是香港作為一個國際城市的失色。

(Draft as at 6 Sep 08)
[1] 策略發展委員會「國民教育專題小組報告—香港推行國民教育的現況、挑戰與前瞻」。2008年4月，文件編號:CSO/2/2008。
[2] 教育局首席助理秘書長(課程發展)於2008年3月14日在立法會民政事務委員會的會議上發言。見會議紀錄第七段(CB(2)2690/07-08) 可參閱立法會網址: http://www.legco.gov.hk/
[3] 同1，49段。
[4] 同1，83-84段
[5] 同1，99段
[6] 同1，116段
[7] 香港政府於2008年3月提交立法會民政事務委員會文件:「國民教育與人權教育」第11段(CB(2)1310/07-08(1)), 可參閱立法會網址: http://www.legco.gov.hk/
[8] 2007-08年度公民教育委員會，第三次會議紀錄第9(i)段，2007年12月18日。可參閱公民教育委員會網址: http://www.cpce.gov.hk/main_tc.htm
[9] 立法會會議紀錄2008年1月9日。第九項問:人權教育。可參閱立法會網址: http://www.legco.gov.hk/

[10] 2007-08年度公民教育委員會第4次會議(2008年3月17日)，第6段及附件1。
[11] 同8，第8(ix)段
[12] 同7

原文：人權監察 莊耀洸律師
http://hre.pro.edu.tw/zh.php?m=18&c=1222746423#_ftn1